不满十州称都督府。玄宗开元时进一步规定，户满二万以上为中都督府，不满二万为下都督府。

大都督一般由亲王遥领，都督既管军事也管民政，但如褚遂良这样的朝中大臣贬职，一般称为左降官。这种官虽然有官名，但其实到了地方并不能任实职。褚遂良就算到了潭州当都督，虽然依然是三品，可潭州都督府的实职却将由别驾和长史、司马代理分管，他只是有名无实而已。

尤其是潭州远在长江以南，当时的潭州设置都督府